Democratie_04

Roep om referenda is niet te stuiten
(Frank Hendriks hoogleraar vergelijkende bestuurskunde aan Tilburg University, VK. 14 juli 2016)

 Ton Zwaan stelde deze week in de Volkskrant dat volksstemmingen als het recente Brexit- en Oekraïne-referendum volksverlakkerij en een gevaar voor de democratie zijn. Alle referendumwetgeving op nationaal niveau moet volgens hem worden afgeschaft. Referenda zouden, 'afgezien van enkele uitzonderingen', meer bij dictatoriale regimes passen dan bij democratieën.

 Joost van den Akker gaf in zijn reactie te kennen het hiermee oneens te zijn. Referenda in Zwitserland, Noorwegen, Zweden en Denemarken laten volgens hem zien dat vroegtijdig het volk raadplegen geen rampspoed oplevert, maar een Europa à la carte dat beter aansluit bij de wensen van het volk. Zijn verwijzingen naar referenda in Hongarije en Griekenland maar ook Nederland en het Verenigd Koninkrijk - 'vaag' en 'totaal de kluts kwijt' - zullen de vrees bij Zwaan en anderen echter niet wegnemen dat referenda verantwoordelijke democratische politiek ondermijnen.

 De befaamde Britse staatsrechtgeleerde Vernon Bogdanor heeft ooit gezegd dat 'in the last resort' alle argumenten tegen het referendum argumenten zijn tegen de democratie zelf: tegen het kernidee van burgerlijk zelfbestuur op basis van meerderheden. Referenda zijn directe afstammelingen van het klassieke democratische ideaal, stelt ook de politicoloog David Altman die wereldwijd onderzoek deed naar het fenomeen, en daarbij laat zien dat niet-democratische regimes, anders dan Zwaan beweert, niet vooroplopen in het gebruik van referenda.

Akelige uitwassen

 Waar Zwaan wel gelijk in heeft is dat referenda, in de verkeerde handen en onder de verkeerde omstandigheden, tot akelige uitwassen kunnen leiden. Dat dit voor meer instituties geldt - ook voor de publieke media, politie en strijdkrachten, om maar een paar voorbeelden te noemen - maakt de waarschuwing niet minder belangrijk. De denkfout zit in het categorische karakter van zijn waarschuwing. Referenda in alle gevallen afwijzen is even onzinnig als ze in alle gevallen omarmen. Het effect van referenda wordt namelijk op beslissende wijze bepaald door de context waarbinnen en de manier waarop ze worden toegepast.

Het van bovenaf gestuurde, volksmennende referendum is een mogelijkheid die niet is uit te vlakken, maar voor landen met een lange democratische traditie als Nederland zijn twee andere opties toch veel realistischer als denkmodel: het Californische referendum en het Zwitserse referendum. Beide zijn ingebed in duurzame systemen van representatieve democratie, die echter een totaal andere logica kennen, waardoor het referendum ook een totaal andere dynamiek krijgt.

De vertegenwoordigende democratie is in Californië, net als in de rest van de VS, sterk majoritair van aard: voortdurend strijden twee kampen om de kiezersgunst en uiteindelijk is het telkens 'the winner takes all'. Toevoeging van het referendum maakt de Californische democratie als het ware majoritair-in-het-kwadraat. Publiek beleid slingert soms in een doldwaze pendulebeweging heen en weer. Op het ene moment dwingt de meerderheid lagere belastingen af, op een volgend moment meer wegen of scholen, wat moeilijk met elkaar te rijmen is.

In Zwitserland wordt de majoritaire logica van het referendum gecombineerd met een vertegenwoordigende democratie die juist verre van majoritair is. Vertegenwoordigers van de verschillende minderheden in dat land zoeken vanouds in brede coalities naar breed draagvlak. De sterk ontwikkelde referendumcultuur geeft extra prikkels om dat brede draagvlak te blijven zoeken, en een correctiemechanisme voor als dat onvoldoende lukt.

Referendumlogica

 Dat het recente Brexit-referendum plaatsvond in een sterk majoritaire, Angelsaksische context maakt de gelijkenis met Californische referenda - qua abruptheid, snelheid en finaliteit - het grootst. De interpretatie was majoritair-in-het-kwadraat. Het Brexit-kamp heeft nu eenmaal gewonnen en 'Brexit betekent Brexit', aldus Theresa May, de nieuwe premier die voor Bremain campagne voerde. Als Nederlandse premier neemt en krijgt Mark Rutte aanmerkelijk meer ruimte in de interpretatie van de 'rode kaart' die hem bij het Oekraïne-referendum werd getoond. Dat past goed bij de traditionele neiging van polderend Nederland om kiezersuitspraken ruim en creatief te interpreteren.

Of referenda de Nederlandse democratie ook meer naar het Californische model zullen trekken, of juist meer naar het Zwitserse model is nog een open vraag. De vertegenwoordigende democratie is vanouds een schoolvoorbeeld van consensusdemocratie, diep geworteld in het Rijnlands overlegmodel, maar dat betekent nog niet dat we automatisch het Zwitserse traject gaan doorlopen als we in Nederland meer referenda gaan krijgen. In Zwitserland is de referendumcultuur vanaf de negentiende eeuw heel geleidelijk verknoopt geraakt met de consensusdemocratie. In Nederland wordt de referendumlogica veel sneller en abrupter toegevoegd aan het democratisch proces. Onder 21ste-eeuwse omstandigheden.

Dat dit de vertegenwoordigende democratie gaat opschudden staat vast. Hoe dit precies vorm gaat krijgen - op productieve of onproductieve wijze - is door politici en opinieleiders niet te dicteren, maar nog wel te beïnvloeden. Helemaal afzien van volksstemmingen, zoals Zwaan suggereert, behoort echter niet tot de mogelijkheden. De referendumlogica zal onvermijdelijk, linksom of rechtsom, om zich heen grijpen. Voor een deel via officiële referenda, zoals het Oekraïne-referendum, maar voor een belangrijk deel ook via quasi-referenda die op vergelijkbare, numerieke gronden 'dringende adviezen' afgeven. Via e-petities en internet polls, via Facebook-likes of anderszins indrukwekkende 'social media statistics'.

De referendumlogica past naadloos bij wat ik een stemmingendemocratie noem, een democratie waarin stemmingen als emoties en als stemverklaringen hand in hand gaan. De hedendaagse cultuur is steeds bevattelijker voor zulke stemmingen en de moderne technologie maakt ze steeds makkelijker te organiseren. Daar zitten naast kansen ook echt wel risico's aan vast, maar die zijn met reactionaire interventies niet te beteugelen. Wettelijke mogelijkheden voor volksstemmingen wegnemen zal geen of tegendraads effect sorteren. We kunnen maar beter proberen er het beste van te maken.